【摘要】随着我国经济发展速度的不断加快和社会公共利益需求的快速增长，土地征收问题在社会矛盾中表现突出，并愈演愈烈。甚至出现了轰动全国的一些列案件，如河北定州事件、重庆钉子户事件等，严重影响了社会的稳定。之所以出现这种情况，主要在于我国土地征收制度设计上存在一些偏差。如何在现行法律制度下进一步完善我国农村集体土地征收与补偿制度，是我们迫切需要解决的一个重大问题。

【关键词】集体土地征收;公共利益;法律问题

2008年10月12日在党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求，“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”、“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”。鉴于目前我国集体土地征收制度存在诸多不足之处，本文通过对我国土地征收的立法历程回顾，着重分析我国集体土地征收的程序及征地补偿制度等问题，以期理性构建和完善我国集体土地征收制度。

一、我国集体土地征收、补偿制度的立法渊源。

在我国，作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型，农村集体土地征收是国家以补偿为条件，将农村集体土地强制性地收归国家所有。而在新中国的土地法规中，最早提到土地征收的是1950年6月24日政务院颁布的《铁路留用办法》。1950年11月，第一次确立了公平合理补偿的原则。1982年2月，国务院公布《国家建设征用土地条例》，分别就城镇建房用地和国家建设用地中的征用征收标准、补偿条件和补偿额度等补偿问题作了具体规定。2001年国土资源部发布了《征用土地公告办法》，对征收土地的具体补偿程序作了较为完善的规定。2004年11月，国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，明确要因地制宜确定征地补偿标准，保障被征地农民的长远生计。2007年10月1日实施的经十届全国人大五次会议通过的《物权法》，其第42条规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其不动产”。此次立法强调了土地征收的目的，明确了征地补偿原则和范围，突出了农民土地利益保护，赋予了农村集体成员对补偿费的支配权，规定了对所有权人之外关系人的补偿。这一规定也是国家土地政策与时俱进的体现，对我国土地征收与补偿工作具有现实的指导意义。

目前，关于我国土地征收补偿已形成了以《宪法》为基础，以《土地管理法》、《物权法》等法律及一系列配套的规范性文件为支撑的系统的土地征收补偿法律体系。除此之外，我国的土地征收补偿的法律、法规及规范性文件还有《农业法》、《森林法》、《草原法》、《土地管理法实施条例》、《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》、《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》、《关于做好被征地农民就业培训和劳动保障工作的指导意见》等等。 纵观我国土地征收补偿制度的发展过程，总的来说是随着社会经济的发展而不断进步和完善的。但同时我们应该看到，目前我国土地征收补偿制度仍然存在一些不足之处，有些甚至问题还很突出，表现出来的矛盾也越来越激烈。

二、我国集体土地征收存在的主要问题

（一）缺乏相应的土地征收补偿原则

土地征收补偿原则是土地征收补偿的基础。现今社会，很多国家对土地征收补偿的原则都作出了确定规定。在不同国家和地区，土地征收补偿的原则各不相同。总的来说，主要有完全补偿原则、不完全补偿原则及相当补偿原则。完全补偿原则认为，对于行政相对人因公共利益受到的特别损失，国家应予以完全的补偿；不完全补偿原则强调，该原则是“所有权的社会义务性”理念的体现，即基于财产所有权的社会义务，个人必须牺牲部分利益以顾全公众利益的保全。因此，为了调和权利剥夺和社会义务，对于行政相对人因公共利益受到的特别损失，国家应给予合理的补偿，补偿应限于被征收财产的价值；相当补偿原则认为，公正的补偿只要是按照补偿时社会的一般观念，算定相当的、合理的补偿就足够了。虽然我国宪法中规定了土地征收必须补偿，但是缺少对补偿基本原则的规定，其他法律也未对土地征收补偿基本原则做出明文规定，因而各省、各地的农村土地征收标准不是很统一，补偿结果差异性很大。

（二）土地征收程序欠缺

我国法律虽然对土地征收方面有一定的规定，但是对土地征收程序却是空白。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，被征收人处于弱势地位，双方地位上的不平等就容易导致征收的不合法，加之土地征收程序缺乏必要的监督和透明性，这就难免会形成腐败，加重土地征收的难度，因此必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制，如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，为权力寻租提供机会。实践中，政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身，根本无从监督，导致违法征地行为大量发生，侵害了集体和个人的合法权益，也带来了行政权力的泛滥，破坏政府和人民的关系，危害社会稳定和繁荣。

（三）土地征收补偿的标准过低

根据《土地管理法》第47条规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均产值的四至六倍。土地补偿费和安置补助费，最高不得超过被征前三年平均年产值的三十倍。这样的规定明显是补偿范围过窄，补偿标准过低，不仅没有考虑残余地损失等其他间接损失，更没有考虑到土地的增值部分，这种补偿不是等价的。因此，国家建设征收集体土地给农民的补偿是有偿的，但不是等价的，其偏离土地的市场价值，仅仅是政策性补偿。政府在征地过程中往往获取巨大的收益，因此，有些政府宁愿冒着法律法规制裁的危险而去违法征地。低价征地，高价出让，已成为不少地方创造政绩、增加财政收入、改善部门福利的捷径。征地补偿明显太低，被征地农民获得的补偿与一些地方政府获得高额土地出让金形成了鲜明的对比，许多农民在土地被征完后，长远生活也就没有了保障。

三、完善我国集体土地征收的基本构想

根据中央提出的构建和谐社会的目标，重新选择集体土地征收制度的价值取向，完善集体土地征收制度，合理分配土地征收法律关系中各方利益就成为必然。如何构建合理科学的集体土地征收制度不仅是社会发展过程中对共同发展的要求，同时也是我国建设和谐社会、共享改革发展成果的历史使命。

(一)对“公共利益”的理性界定———我国土地征收“公共利益”范围的可行性思路

公益概念既极具抽象性，又是一种正面价值评断的概念，因此，必须以一个变迁中之社会中的政治、经济、社会及文化等因素及事实，作为考量该价值的内容。尤其，在民主与法治国家，对于公益价值的决定，更须以法的角度来予以充实。其中，应以宪法理念作为公益价值决定的首要来源。” 因此，公益概念的明确性与可操作性是界定公益概念的前提条件。基于可操作性要求，立法者应该综合考量社会整体情势及宪法理念。然而，我国土地征收是否符合公益目的性完全由行政机关审查，其审查主要依据用地单位提供的建设项目计划任务书和可行性研究报告，这种审查因缺乏公开的调查程序而存在很大的局限性。当征收目的遭到反对时，批准机关具有自由裁量权，不受任何监督。为克服这种行政机关既是运动员又是裁判员的局面，提高征地的公信力，我们认为，我国立法机关在明确界定公共利益内涵予法院对土地征用目的进行审查的权力。在此，可借鉴法国的有关立法规定，公用征收单位的申请单位，被征收不动产的所有者和利害关系人以及与公用征收有直接利益关系的人，对公用目的有异议，不服批准决定，可以在批准决定公布后两个月内，向行政法院提起越权上诉，要求撤销决定。从实体上界定公共利益内涵，明确及可操作是其优势。从程序出发，以宪政框架下的民主决策程序限制恣意行使权力，亦是一较好的选择。无论是实体还是程序的角度，对“公共利益”的界定涉及权利的边界问题，其核心和最终的目的是为了确定一个介于国家与民间社会之间的一种“利益空间”。这个“利益空间”的确定有利于约束国家权力的不当侵入，有利于保障公民的合法权益。

(二)完善我国集体土地征收程序

西方法谚有云“程序是看得见的正义”，如果“看得见的正义”我们都难以实现，那么我们又如何实现“看不见的正义呢”?因此，无论从保证程序正义的法理角度，还是从构建社会主义和谐社会的现实层面出发，均对完善我国土地征收程序提出了迫切要求。

1．严格界定审批主体。论及土地违法行为禁而不止甚至出现反弹的原因，一是地方政府盲目发展经济的冲动并未从根本上受到抑制;二是土地管理和审批制度的改革还未到位，体制和制度原因造成的土地“未批先用”问题，在地方经济发展推动下尤为突出。这就说明在集体土地征收的环节上，地方一级政府很难做到真正理性地从公共利益出发，而只是从经济角度着眼，这和公共利益的标准是大相径庭的。我国审批主体的行政级别相对其他国家较低，不利于保护农村土地的集体所有权。我们建议，应当将土地征收的审批权全部纳入国土资源部，以保证土地征收严格审批。

2．确立司法救济。法律应该明确规定，土地征收补偿经过复议以后，如果仍不服复议裁决，可以向人民法院提起行政诉讼。经过审查符合受理条件的，人民法院应当受理。在案件审理过程中可以适用调解原则，调解不成，人民法院应当作出裁决。这样规定，既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权，同时也为被征收者提供了有力的救济途径，切实维护其合法权益。

(三)完善征收补偿制度

土地征收行政补偿救济在考虑行政效率的同时，不能放弃“司法是社会公正的最后一道防线”的原则。在统一的行政补偿法还没有制定的情况下，随着农村经济的持续发展以及政府关于新农村建设总体规划的出台，及时完善土地管理法中土地征收补偿制度，对新农村建设有着重要的现实意义。综合上述观点，我们针对当前土地征收补偿中存在的问题提出以下几点建议。

1．拓宽补偿范围、提高补偿标准

结合我国国情，建议征收补偿的范围从对土地所有权的补偿扩大到土地使用权的补偿，补偿范围应涉及到一切具有经济价值的形态，除了法律规定的以外，还应该包括以下几项:土地承包经营权损失的补偿;营业损失赔偿(对被征收土地上所从事的经营活动的前期投资给予的补偿);残地及邻地损失补偿，这其实是相邻权的一种主张。关于土地征收补偿的标准，就现实情况来看，土地征收行为由于其目的的公益性，征收后的土地用途又与大众利益息息相关，所以我们不应一概采用市场交易手段来看待土地征收补偿问题，而应从政府和农民双方的利益做出综合考虑，以实现政府征收成本与农民基本利益之间的平衡，使得这个补偿标准能够达到基本合理。因此，我们认为，当前国家可以适当调高征收补偿标准的底限，然后通过下述方法来具体确定土地征收的补偿标准，首先对土地实行分等定级评估，通过专门的评估机构根据地块所处位置、供求情况、基础设施条件等因素进行综合评估，得出参考价值然后在参考价值的基础上，由政府和被征收者进行协商，最后确定征地价格。通过这种方法，避免了征收补偿标准被政府完全操纵的情形，也增加了群众参与的可能性与积极性，这样的制度构建更具有合理性。

2．完善征地补偿程序与救济途径

完善的补偿程序与救济机制是农民获得公平补偿的重要保证。从各国的立法来看，一般都针对国家征收权行使的不同阶段设置相应的救济途径，征收补偿的程序和救济途径并非泾渭分明。在我国实践中土地征收补偿的程序还存在一些问题，如补偿过程中政府往往只是同农村集体经济组织的个别领取广大农民的意见，使得被征地农民对补偿标准、安置方式提出意见的权利几乎被剥夺。鉴于此，我们必须进一步完善征地补偿程序，强化对农民补偿纠纷的救济。征收补偿程序应遵循两个基本理念:一是应增强补偿过程的公开性与透明度;二是补偿应遵循时效原则，防止补偿久拖不决。

3．建立和完善失地农民的社会保障制度

关于落实被征地农民的社会保障制度，国务院和有关部门连续出台了相应的政策。《物权法》关于社会保障费用属于法定征地补偿范围的新规定，充分肯定了近几年我国在土地征收制度方面所做的改革和探索。根据以上政策规定，我们亟需要建立一个可持续发展的社会保障体系，将那些因征收行为而丧失土地的农民纳入到国家的社会保障体系中。［6］这个社会保障体系应包含基本的医疗保障、社会保险保障、基本养老保障等，各地在制定被征地农民社会保障办法中，要明确和落实社会保障资金渠道。

社会保障所需资金，应统一纳入国家社保基金，专款专用，为失地农民提供长效可靠的生存保障。各地方政府在实际操作中，应结合自身实际，制定具体有效的被征地农民社保标准和补偿办法，建立和完善符合当地实情的失地农民社会保障体系，以解决被征地农民的后顾之忧，从而促进当地的经济可持续发展和社会的长治久安。