在审判实践中，有些行政行为引起的行政争议附带着相应的民事争议，出现行政与民事交叉的争议案件。对此类案件实行何种审理模式，一直以来，因缺乏相应的法律规定，实践中的做法各异，经常发生行政与民事裁判结果互相矛盾的现象，反复诉讼经常出现。2015年5月1日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定：“在涉及行政许可、登记、征收和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需要以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”这就意味着行政诉讼一并审理相关民事争议制度有了法律依据。2015年4月20日，最高人民法院审判委员会审议通过的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号）（以下简称新《解释》）进一步对行政诉讼中一并审理关联民事争议的相关诉讼程序问题进行了规定。但是，具体如何理解和适用新行政诉讼法第六十一条的规定，从行政诉讼一并审理民事争议的案件范围、应具备的条件、存在的问题、完善该制度的对策及建议，结合审判实践中存在的问题进行探讨，从而解决行政诉讼中应当怎样一并审理关联民事争议的问题。

　一、行政诉讼一并审理相关民事争议的案件范围

1.行政许可案件。行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查准予其从事特定活动的行为。行政相对人在行政机关许可下进行某些活动的，可能会侵犯他人权利、与他人发生民事纠纷。第三人认为自己的权利受到侵害的，可以以行政机关为提起行政诉讼，请求法院审查行政机关的行政许可行为是否合法。同时，行政相对人是民事诉讼的被告，要求法院判决停止侵权行为。一并审理不仅解决了第三人在单独提起民事诉讼时需要对行政行为效力进行审查的程序性问题，而且避免了申请单独撤销行政许可行为效率低下的问题。如规划部门许可某房地产开发商甲在居民乙的房屋附近建设商品房，乙认为商品房建成后会影响其通行和采光，对规划部门提起行政诉讼，同时对甲提起民事诉讼。此时，当事人申请一并解决行政争议和民事争议的，人民法院可以一并审理。

2.行政登记案件。行政登记，是指行政机关应行政相对人的申请，根据法律的有关规定，对相关事项进行审查，如满足法定条件则予以书面记载，使之具有法律效力的行政行为。根据所涉权利类型不同，可将行政登记分为：1、人身权行政登记，如：婚姻登记、收养登记、身份登记以及户籍登记等，此类登记主要是通过对主体的身份情况进行记录，以明晰主体资格的取得、变动或灭失状况；2、财产权行政登记，如：车辆船舶登记、土地使用权登记、抵押权登记以及房屋所有权登记等，这主要是为了明确当事人的财产权利现状；3、其他权利行政登记，如选民登记、学籍登记等。①

3.涉及征收、征用的案件。行政征收，是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征集行政相对人财产所有权的一种具体行政行为。行政征用，是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。如房屋承租人与所有权人的纠纷，承租人冒充所有权人与房屋征收部门协商补偿数额并领取了补偿款，所有权人知道后认为补偿对象错误且补偿数额过低，就补偿决定向人民法院提起撤销补偿决定书的行政诉讼，同时对承租人提起民事诉讼，要求返还冒领的补偿款。此时，当事人申请一并解决行政争议和民事争议的，人民法院可以一并审理。

4.行政裁决案件。行政裁决，是指行政机关或法定授权的组织，依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。行政裁决权主要有属纠纷裁决、侵权纠纷裁决、损害赔偿纠纷裁决等类型。例如在审理有关农村土地承包的案件中，依照我国土地管理法规定，土地所有权和使用权争议由当事人协商解决。协商不成的，由人民政府处理。当事人对人民政府的决定不服的，可以在接到通知之日起三十日内向人民法院起诉。甲乙二人就农村土地使用权发生争议，土地所在地人民政府作出该土地归甲使用的确权决定书，乙不服，向人民法院提起撤销该决定的行政诉讼，同时对乙提起排除妨害的民事诉讼。当事人申请同时解决行政纠纷、民事纠纷的，人民法院可以共同审理。

二、行政诉讼一并解决相关民事争议应具备的条件

1．该行政诉讼成立。如果行政诉讼不成立或者未立案，相关的民事争议只能单独提起民事诉讼。

2.应由原告或者第三人在一审程序中主动提出。行政诉讼中的厉害关系人或者被诉行政行为的第三人均可以提出一并审理的申请，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《解释》)第一百三十七条的规定，公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。

3.民事争议与被诉的具体行政行为具有内在关联性。被诉的具体行政行为与民事争议的关联性表现为：第一，受到行政行为影响的后续民事权利义务关系出现争议；第二，行政行为的基础是民事权利义务关系，作为基础的民事权利义务关系出现争议②。有许多行政争议案件涉及到当事人的民事权益，只有同时解决行政争议和民事争议，当事人的诉讼目的才能实现，才能最大限度的提高司法审判效率。

4.行政诉讼案件和一并审理民事诉讼案件属于同一法院管辖，或有共同的上级法院的特别指定，并属于同一审判程序。

5.例外情形。除了以上条件之外，《解释》第十七条第二款对除外情形进行了规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：（一）法律规定应当由行政机关先行处理的；（二）违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的；（三）已经申请仲裁或者提起民事诉讼的；（四）其他不宜一并审理的民事争议。”

三、行政诉讼一并解决相关民事争议设立的意义

1、防止判决冲突，维护司法权威。如果对行民交叉的案件不一并进行审理，在不同的法官和不同的诉讼程序审理下，可能会出现针对同一法律问题，民事判决和行政判决存在相互矛盾和冲突的情况，从而影响法院的权威性和严肃性。实践中已经出现了双方当事人的一个纠纷，通过行政、民事两种诉讼，三级法院多年审理，前后出现十几份裁判文书的情形，严重暴露了我国司法存在的缺陷。因此，在行政诉讼一并解决民事争议的制度中，讲行民交叉案件交由同一审判庭人员进行审理，不仅提高了审判效率，还能保持裁判的统一性和准确性，从而维护司法权威。

2.减轻当事人诉累，实现诉讼程序效益。诉讼效益只得是诉讼成本与诉讼收益的函数比值大小问题。诉讼效益价值的实现，从成本降低的角度看，要求降低诉讼费用和律师费用，尽量缩短办案周期，简化诉讼程序；从收益提高的角度看，运用诉讼的主客观很的程序技术手段，尽可能利用有限的诉讼空间来容纳更多的当事人或诉讼请求③。将行民交叉案件分别交由同一审判部门处理，不仅能同时解决相关争议，还能减轻当事人诉累，实现诉讼程序效益。

3.根本解决纠纷，促进行政审判的健康发展。如果分开审理民事和行政纠纷，当事人在漫长的诉讼程序中，诉讼负担过重，会降低对行政诉讼的期待。而将民事和行政案件通过一个程序进行审理，就能够一并解决纠纷，不仅能提高行政诉讼制度在行政相对人之间的公信力，还能更好地保障行政诉讼制度健康稳定发展。实际上，行政诉讼的最终目的还是为了解决民事争议，如果行政诉讼与审理民事争议能够有机结合起来，当事人才能更好地维护自身合法权益。

四、审判实务中适用一并审理相关民事争议中存在的问题

1．行政诉讼一并解决民事纠纷的规定太笼统，适用范围太窄，不具体，立案难把握，操作不方便。新《行政诉讼法》修订后，可以与民事纠纷一并解决的具体行政行为只有行政许可、行政登记、行政征收、行政征用、行政裁决五种。此外，一些与行政争议有关的民事纠纷也未列入审理范围。例如涉及行政确认和行政处罚的案件。此外，对这五种具体行政行为的案件类型也没有载明。

2．单独立案不利于提高审判效率，也不利于及时保护当事人的合法权益。按照《解释》第18条的规定，除非民事纠纷与行政机关对民事纠纷作出裁决的案件一起审理，否则不得另行立案。显然，这不利于及时维护当事人的权益。

3．未能充分体现尊重当事人诉讼权利自由的原则。《行政诉讼法》第六十一条规定:“行政许可、登记、征收、行政机关对民事纠纷的决定，当事人申请同时解决有关民事纠纷的，人民法院可以同时审理。在行政诉讼中，人民法院认为审理行政案件需要以民事诉讼的判决为依据的，可以责令停止行政诉讼。由此可见，“人民法院可以同时审理”不是“人民法院应当同时审理”。当事人申请解决民事纠纷的，由法院决定是否一起审理。当事人申请听证，法院不一定同意，上诉的权利也不在当事人的选择范围内。

4．一并审理有关民事纠纷，损害案外人的合法权益。行政诉讼程序的设计不利于保护当事人乃至第三人的合法权益。例如在房地产登记、结婚登记等登记行为引起的行政诉讼案件中,往往是一方当事人以登记机关作为被告提起行政诉讼,而民事纠纷的另一方当事人只能作为第三人参加诉讼。

五、完善行政诉讼一并审理相关民事争议制度的对策及建议

虽然行政诉讼一并审理相关民事争议制度不是解决行民交叉案件的唯一办法，但它也是现阶段比较理想的解决与行政诉讼有关的民事纠纷,并为人民法院有效解决有关行政诉讼的民事纠纷提供了法律依据。但如上所述，我国有关行政诉讼一并审理相关民事争议制度在审判实践中存在着许多问题和缺陷，不利于审判工作的具体运作，给法院审判工作带来了许多困难。为了解决在审判实践中遇到的问题和困难,对如何完善行政诉讼一并审理相关民事争议制度，在此提出如下对策和建议。

1.适当扩大民事纠纷案件受理范围，完善案件类型，明确有关规定。任何新制度的建立和设计都应考虑其合法性、合理性、实践需要的实现和价值取向。新《行政诉讼法》只规定了五类案件可以同时审理和解决，不能真正体现其司法价值，不能满足实际需要。因此,民事纠纷所涉及的行政诉讼否可以一并审理的问题,不能照搬现行法律规定进行判断,而是应该结合实际审判工作,有条件地适当扩大一并审理相关民事争议案件范围，不仅应该限制在上述五种类型。从纠纷解决时间、有利于提高审判效率、保护当事人的合法权益出发，制定科学的审判程序。正如著名的德国公共法学家哈特穆特.毛雷尔所言：“法官应当象医生那样，及时处理病毒事件，努力平息争议”。因此，符合上述一并审判条件的，应当在行政诉讼中共同审理和解决。然而，扩大民事诉讼范围并不是无限制的扩张。此外,在审判实践中,还应当探索一并解决争议的具体方法,不断总结审判经验,完善一并解决民事争议纠纷案件类型,使一并审理相关民事制度得到不断完善，更好地、高效地化解行政争议和民事争议纠纷。

2.对一并审理的相关民事争议不应全部另行立案，而应有条件对相关案件另行民事立案。《解释》第18条规定:“人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理”然而，在具体的试行实践中存在着许多问题。在这里可以参照我国刑事附带民事诉讼制度的相关规定，对附带民事部分另行立案和收费。但是，诉讼法中规定的是在行政诉讼“一并”审理相关民事争议，而不是“附带”或“合并”，究其原因之一也许是由于一并审理的民事争议，可能是真正“附带”的争议，也有可能是民事争议与行政争议并重。因此，在立案时，应根据当事人争议的诉讼请求的基础关系的性质来决定是否要另行民事立案。若以行政争议为主，涉及相关民事争议的案件，就不应另行立案；若民事争议与行政争议并重的案件，就应当另行立案后才一并审理。

3.尊重当事人诉权选择自由原则，法官要正确、适当行使释明权。根据《行政诉讼法》的规定和相关司法解释,在行政诉讼中涉及相关的民事争议是否一并审理的前提条件必须要有当事人提出一并审理的申请，如果当事人没有提出一并审理的申请，法院无法对民事争议作出裁判，就不会有附带处理民事争议的诉讼发生。这是为了充分保护诉讼当事人提起相关民事纠纷的权利，即起诉的权利。也就是说，基于民事纠纷的而提起的诉讼请求是法律赋予当事人的权利。民事纠纷的当事人(包括与本案有直接利害关系的第三人)可以自由选择是否将民事纠纷一并审理。根据《解释》第17条的规定，“公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出;有正当理由的，也可以在法庭调查中提出”。因此，法律明确规定了当事人要求在第一次开庭前共同审理有关民事纠纷的时间，最迟可延长至法院调查结束。这也是出于对当事人诉讼权利的保护和尊重。

行民交叉案件的快速增长，带来了行政、民事关联纠纷“裁判冲突”与“诉讼迟延”等问题的更加凸显。行政诉讼一并解决民事争议制度的施行与完善需要在认可中进行，从而摒除争议、依从立法，充分发掘行政诉讼一并解决民事争议制度的重要功能，已成为理论界与实务界应探寻的新命题。完善行政诉讼一并解决民事争议制度是一个复杂、长期的过程，应当以诉讼成本与纠纷化解为考量。犹如《行政诉讼法》对行政诉讼一并解决民事争议制度法律地位的确认一般，行政争议与民事争议一并处理所体现的契合需求、提升效率、彰显效果等性能，对其合理运用已成为司法途径解决行民交叉问题的着力点。但法律规范的原则性与模糊性，易造成行政诉讼一并解决民事争议审理程序的混乱。特别是在当前行政诉讼一并审理民事争议制度仍未健全，司法资源极为有限的情形下，对行政附带民事诉讼的审理机制完善，仍应实现诉讼成本节约与矛盾纠纷化解的共同推进。