2014年8月30日，最高人民法院在《人民法院报》上公布了“人民法院征收拆迁十大案例”，其中包括了两例行政机关强制拆迁被法院确认行政行为违法的案件，分别是廖明耀诉龙南县人民政府房屋强制拆迁案和叶呈胜、叶呈长、叶呈发诉仁化县人民政府房屋行政强制案。具体如下：

（一）廖明耀诉龙南县人民政府房屋强制拆迁案

因建设县第一人民医院需要，廖明耀的房屋被纳入拆迁范围，龙南县人民政府在与廖明耀就拆迁安置补偿事宜多次协商但未达成协议的情况下，未按照行政强制法的相关规定进行催告，也没有作出强制执行决定并未告知廖明耀诉权，而直接组织相关部门对廖明耀的房屋（包括违建房屋及部分合法房屋）进行了拆除。廖明耀起诉至赣州市中级人民法院（后案件被移交至安远县人民法院），请求确认龙南县人民政府拆除房屋的行政行为违法。诉讼过程中，龙南县人民政府只向法院提供了其对廖明耀违建房屋进行行政处罚的证据，而未能提供其强拆房屋行为的相关证据和依据，法院审理后判决，确认龙南县人民政府的行政行为违法。廖明耀由此提起对龙南县人民政府的行政赔偿诉讼，经协调后，双方就赔偿问题达成和解。

（二）叶呈胜、叶呈长、叶呈发诉仁化县人民政府房屋行政强制案

因建设仁化县有色金属循环经济产业基地需要，叶呈胜、叶呈长、叶呈发三人的违建房屋所占土地被纳入征收土地范围，2009年至2013年四年间，仁化县政府以通告、公告、调查笔录等方式，告知叶呈胜等三人其房屋所占地为违法用地，仁化县国土资源局也先后发出两份《通知》要求叶呈发停止土地违法行为。2013年7月12日凌晨5时许，仁化县政府在未发强拆通知也未公告的情况下，便组织人员对叶呈胜三人的房屋进行了强制拆除。叶呈发三人因此将仁化县政府起诉至法院，请求确认仁化县政府强拆行为违法。法院审理后认为，仁化县政府的拆除行为在程序上存在严重瑕疵，且其在夜间实施强拆行为违反了《行政强制法》中“不得在夜间或法定节假日强制执行”的规定，因而判决确认仁化县政府对叶呈发三人房屋强拆行为违法。

上述两例在我国众多强拆案件中可谓“九牛一毛”，随着我国城镇化进程的加快，有关于强制拆迁的事件也越来越频繁地暴露于公众视野。2010年9月10日江西宜黄因拆迁引发自焚事件 ；2013年1月1日凌晨河南平顶山李桂荣家房屋被百余人强行拆除事件 ；2015年9月14日山东平邑县村民张纪民为抵制强拆人员引起火灾致自己身亡事件 ；2016年6月16日湖南长沙龚雪辉家房屋被拆致龚雪辉被埋废墟身亡事件 。如此等等。应当认识到，强拆带来的被拆迁人财产甚至生命的损害往往巨大，而我国当前以事后救济为中心的行政诉讼对被拆迁人权利的保护存在缺陷，因此，我国有必要借鉴他国在预防性行政诉讼方面的有关规定与经验，建立具有事前及事中救济功能的预防性行政诉讼类型，使被拆迁人得以在行政执法人员为拆迁决定或行为作出之前请求司法机关司法权的介入，避免拆迁行为实施完毕给被拆迁人造成难以挽回的损失。

二、预防性行政诉讼

（一）预防性行政诉讼的概念和特性

关于预防性行政诉讼的概念，目前学界并未形成统一的观点。有学者将预防性行政诉讼制度视为事前司法救济行为的总称，将其定义为“为了避免给行政相对人造成不可弥补的权益损害，在法律规定的范围内，允许行政相对人在行政决定付诸实施之前，向法院提起行政诉讼，请求法院审查行政决定的合法性，阻止违法行政行为实现的诉讼。 ”也有学者认为，预防性行政诉讼是一种与事后行政救济方式并列的事前、事中救济方式，并将其界定为“相对人认为行政机关的行政行为或事实行为正在侵害或即将危害自己的合法权益，向人民法院提起诉讼，要求确认法律关系、行政行为无效、事实行为违法，或者判令禁止或停止行政行为或事实行为实施的司法制度。其目的在于防止发生可以预期的损害，结果表现为确认法律关系、行政行为无效、事实行为违法，或者禁止实施行政行为或事实行为。 ”相比而言，笔者更赞同后者的观点，但就提起主体而言，笔者认为还应当将利害关系人纳入预防性行政诉讼的提起主体范围，这是因为，在现实行政活动中，行政执法机关行使行政权力侵害的对象不单单只有行政相对人，还包括权益会受到间接影响的利害关系人。倘若仅将行政相对人规定为能够提起预防性行政诉讼的主体，那么当行政行为对相对人有利但对利害关系人不利，或者行政行为对相对人不利但相对人不提起预防性行政诉讼时，利害关系人又不能提起预防性行政诉讼，其权益如何能得到预防性保护？这显然有违“保障公民合法权益”的立法、司法目的。

因此，结合上述学者的观点，笔者认为预防性行政诉讼的概念可以界定为：行政相对人或利害关系人认为行政机关的行政行为或事实行为正在侵害或即将危害自己的合法权益，为使自身合法权益免受可能发生的损害，有权向人民法院提起诉讼，要求法院确认法律关系或行政行为无效，确认事实行为违法，或者禁止行政机关实施行政行为或事实行为，而在诉讼提起到法院审理结束期间，行政机关的行政行为或事实行为须暂时停止的行政诉讼类型。较目前我国已有的几种行政诉讼类型而言，预防性行政诉讼主要有以下几点特性：

1.预防性。如上文所述，预防性行政诉讼是在相对人或利害关系人认为其合法权益正在被侵害或者即将受危害的情况下即可提出，这时候损害结果并未发生。而我国目前行政诉讼的实践中，行政相对人或利害关系人只有在其权益已经受到侵害后才能向人民法院提起行政诉讼，且法院的判决也无非是撤销行政行为、履行给付义务、确认违法或无效、变更或采取补救措施、赔偿损失等，尽管相对人或利害关系人胜诉，但相对人或利害关系人的利益已经受损，有的还无法挽回或弥补。因此，当前以事后救济为中心的行政诉讼不能使相对人或利害关系人的权利得到有效的救济，而预防性行政诉讼能够补充这一点，使相对人或利害关系人在其合法权益还未受到损害之前就寻求司法权介入，使其合法权益得到预防性保护。

2.直诉性。我国《行政复议法》第三十条第一款 规定了部分行政复议前置的情形，要求相对人或利害关系人得先经过行政复议然后才能进入到司法程序，即要先穷尽一切可能的行政救济。而在我国当前的大部分行政执行活动中，复议一般不停止执行，因而相对人或利害关系人的权益就很有可能在其寻求行政救济的过程中受到侵害。而在预防性行政诉讼的设计中，强调对相对人或利害关系人合法权益的预防性保护，重在“预防”二字，因此面对来自于行政机关可能造成的侵害，保障相对人或利害关系人寻求最有效救济——司法救济的权利就放在了首要位置考虑，相对人或利害关系人在其合法权益正受侵害或可能受到危害的情况下，无需要遵循穷尽行政救济原则，而是可以直接向人民法院提起诉讼，具有直诉性。

3.执行的暂停性。我国《行政诉讼法》中有“诉讼期间，不停止行政行为执行”这一规定，尽管同时还有对此的例外规定，但现实中仍不乏有许多因行政行为未停止执行而使相对人或利害关系人权益遭损甚至难以挽回的情况。而预防性行政诉讼的启动能起到暂时停止行政机关行政行为或事实行为的功能，因而能有效地避免损害事实的发生，对相对人或利害关系人权利的救济具有非常重要的作用。

（二）域外有关预防性行政诉讼的规定

基于及时有效地保障民众权利的需要，世界上两大法系中都已有部分法治发达国家以不同方式发展出了具有预防性保护功能的预防性行政诉讼制度。大陆法系国家以德国为代表，其将预防性行政诉讼分为了预防性不作为诉讼与预防性确认诉讼两种诉讼类型。预防性不作为诉讼，是指为了防止可能对相对人造成侵害的行政处分之做出，相对人请求法院预防性地加以制止的诉讼；预防性确认诉讼，是指起诉人有特别的确认利益时，请求法院确认有可能即将发生的法律关系存在与否或者在未来不得为某一行政行为的诉讼。 德国从预防的角度，确认了相对人可以通过以上两种诉讼形式保护自身权利。我国台湾地区借鉴了德国的做法，对预防性行政诉讼也做了相关规定。英美法系国家以英国为代表，英国行政法中的禁止令、阻止令和确认判决，指的是为防止行政机关作出可能侵害当事人权益的错误或违法的行政行为，当事人请求法院预防性地加以制止。这与德国的预防性不作为诉讼和预防性确认诉讼有着相似之处。同样，美国的“禁令制度”作为行政法上的预防性救济制度，与英国的禁止令和阻止令也有着相似之处。

对现代法治较为发达的国家及地区的预防性行政诉讼制度，我国已有较多学者做过细致的介绍与研究，而笔者在这一方面由于资料及自身的局限，对这一方面知之甚少，因而在此不多赘述。

三、我国确立预防性行政诉讼的必要性

我国《行政诉讼法》第五十六条规定：“诉讼期间，不停止行政行为的执行。”同时，《行政诉讼法》第九十七条又规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”也就是说，我国行政诉讼法规定了有行政强制权的行政机关，在诉讼期间不停止行政行为的执行；没有行政强制权的行政机关，须向人民法院申请执行，而在此期间不得执行。因此有学者认为，这种行政和司法程序内停止执行的双轨制模式，在经适当修改和完善之后，基本上能够保障相对人及利害关系人的权利，因而无需建立预防性行政诉讼这一诉讼类型。 但笔者认为，对行政程序内的停止执行而言，其常常容易受到来自行政体系内部的干扰，独立性和公正性难以保证；而司法程序的停止执行虽然较为独立和公正，但其对于因行政行为可能造成的对相对人的侵害，并不能提供有效的救济。因此，当前我国停止执行的双轨制也并不能充分保障相对人及利害关系人的权益不受侵害。

此外，我国强调以人为本，保障公民的合法权益。我国宪法及其他法律法规中也有尊重和保障人权、保护公民人身权和私有财产权、依法行政以及对行政的监督等方面的规定，然而，这些原则且理论性的规定，往往只是在公民合法权益遭受侵害提起诉讼之后发挥些许功能，其预防的作用并不大。另外，从前文所述的各地违法拆迁事件来看，违法拆迁之后，行政机关的行政执法行为即使被确认违法，又即使相对人提起赔偿诉讼获得补偿款，但其合法权益已经受到侵害，其所遭受的损失也再难挽回，现行的诉讼类型根本无助于公民合法权益的预防性保护。综上，确立预防性行政诉讼在我国十分必要。

四、我国确立预防性行政诉讼的作用和意义

（一）有利于尊重和保障人权

我国于2004年将“尊重和保障人权”写入宪法，而人权的实质内容和目标就是人作为人，其赖以生存的人身权、财产权以及尊严等应当得到充分而有效的保障。以违法拆迁为例，被拆迁人的房屋等财产受到了侵害，有的甚至失去了生命，公民的合法权益显然没有得到有效的保障，而预防性行政诉讼的确立，一方面有利于增强行政机关及其执法人员的人权保护意识，促使其在执行拆迁行为时更多顾及公民权利的保护；另一方面也有利于增强被拆迁人的维权意识，督促行政机关及其执法人员依法行政。因此，预防性行政诉讼与我国现行行政诉讼制度相结合，有助于更好地尊重和保障人权。

（二）有利于健全我国的行政诉讼体系

预防性行政诉讼不是与行政诉讼中的撤销之诉、确认之诉、给付之诉等并列的诉讼类型，而是作为一种与事后救济型行政诉讼并列的事前、事中救济型行政诉讼，可以有效弥补事后救济型诉讼在公民权利救济方面的局限性。特别是对我国当前行政机关违法拆迁侵害公民合法权益的现状而言，在我国确立预防性行政诉讼制度，更有助于公民在其合法权益受侵害前或在受侵害过程中不至于诉求无门而能够及时寻求到预防性保护，避免一些无法挽回的损害。因此，预防性行政诉讼是对我国目前行政诉讼类型的丰富，有助于健全我国的行政诉讼体系，增强我国行政诉讼体制的活力，更好地保障行政相对人及利害关系人的合法权益。

（三）有利于我国法治国家的建设

行政机关法治行政是我国建设法治国家中的重要环节，而当前我国行政机关在拆迁等行政执法过程中总是因各方面的违法行为而侵犯到公民的合法权益，这说明法律对行政机关并没有起到充分的约束作用，而这对于我国法治政府、法治国家的建设无疑是个阻碍。而预防性行政诉讼制度的建立，可以促使并保障相对人或利害关系人在行政执法行为的侵害或危害发生之前，及时寻求司法机关的预防性保护，使个人与行政机关间公开、公平、公正的博弈，从而实现权力与权利间的最佳配置，最大程度地保障公民的权益，而这有利于我国法治国家和政府的建设，也有利于社会的和谐稳定。

综上所述，当前我国以事后救济为中心的行政诉讼体制不足以充分保障相对人及利害关系人的合法权益，而随着我国城市化建设进程的加快，各地行政执法人员违法拆迁等侵害相对人及利害关系人权益的行为越来越多，官民矛盾的激化必然要求在我国建立事前、事中的预防性行政救济制度，与现有的行政体系结合，共同保障我国公民的合法权益。因此，我国应建立预防性行政保护制度，发挥其事前及事中救济功能，以避免行政执法人员的违法拆迁行为给被拆迁人造成难以挽回的损失。