5月8日至13日，以市委政法委副书记王建平为组长，市中院政治部、审管办、研究室、办公室等部门有关人员为组员的专题调研组一行10人，就有关司法改革及新区法院筹建情况赴江苏、广东两地法院（江苏高院、南京市中院、深圳市中院、深圳前海合作区法院、珠海横琴新区法院）进行专题调研。此次调研，收获很大。不仅开阔了视野，拓宽了司改及新区法院筹建的思路，而且学到了许多宝贵经验，也发现了原来没有发现的不少问题。笔者现就江苏、广东司法改革工作推进情况及深圳前海、珠海横琴法院建设经验作出梳理和分析，在此基础上对我市法院下一步司法改革工作部署及康巴什法院筹建工作需要注意的问题提出相应建议。 

一、江苏、广东司改进展情况 

（一）江苏法院 

1.基本情况 

近三年来,江苏法院案件受理数、审执结数均居全国首位,法官年均办案数200余件，案多人少矛盾十分突出。为此，省高院以积极稳妥作为推进司改的总方针，“兵马未动，粮草先行”，以书记员管理制度改革为抓手，做好与法官员额制相衔接的基础性配套工作，再逐步推进司法责任制、分类管理等各项司改措施。该项改革得到中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱同志批示肯定，最高人民法院已决定在全国法院推广。                                                             

2.主要做法 

（1）书记员管理体制改革 

2013年开始，江苏省法院按照“市场化运作，专业化管理”工作思路，建立书记员招录聘用、教育培训、考核管理、职务序列、职业保障等管理制度，现已形成以《书记员管理体制改革试点实施方案》为总体架构，《招录暂行办法》、《培训暂行办法》、《技术标准及等级晋升暂行办法》、《职业保障指导意见》等六项配套制度为支撑，以及全省统一的《江苏法院聘用制书记员劳动合同书》为基本保障的“1+6+1”书记员管理考核规范体系。聘用制书记员由省高院统一社会化招录、统一专业化培训、统一序列化管理、统一合同制管理，解决了法院书记员队伍身份多元、专业化不足、工资待遇低的问题，增强书记员归属感与执业保障，缓解案多人少矛盾。 

（2）人员分类管理改革 

目前，江苏法院的人员分类管理改革任务尚未全部完成，省内各地法院进度不一，主要做法包括以下几个方面： 

一是积极推进法官入额考试。江苏高院于2015年制定了《江苏省法官遴选办法（试行）》、《江苏省法官遴选委员会工作规则（试行）》，并于今年4月24日举行了江苏法院首批入额考试，规定具有3年以上办案经验的助理审判员方可参加考试，考试采取仿真卷宗的方式，考试通过者与审判员在同一平台参加民主测评、组织考察等一系列选拔程序。二是科学分配法院员额数量。江苏法院的人员分类管理总体方案已经制定，但法院内部员额分配问题尚在研究和测算中。案件权重测算引入饱和度与工作量测算方法，摒弃以案件数定工作量的传统办法，旨在解决法院可持续发展问题。三是实行书记员单独序列管理。南京法院将社会化招录聘用的书记员定位为专门作法庭记录的驻庭书记员，实行单独管理，法官助理则承担除法庭记录外的其他审判辅助性事务。 

（3）审判责任制改革 

3月26日，江苏高院印发《江苏法院审判责任制改革实施细则（试行）》，以审判责任制为核心，以审判组织权限和审判人员职责为基础，以审判管理和监督制度为保障，创立审判权力运行机制和工作方法，组建新型审判团队，改革取得初步成效。具体包括以下几个方面： 

一是强化审判团队建设。省高院规定各级法院、各审判业务庭可以建立以独任制为核心，或以合议庭为单元，适当配备法官助理和书记员的审判团队模式，并将院长、庭长编入审判团队，实行扁平化管理。其中，南京法院启动“主审法官+法官助理+书记员”的“1+1+1”审判组合模式改革，并根据案件数量、案件特点和人员结构，逐步发展为“1+N+N”审判团队模式。二是明确合议庭人员及职责。合议庭由审判长、主审法官、参审法官组成，审判员原则上由主审法官担任（过渡期内，非员额法官与员额法官组成合议庭的，由员额法官担任）。另外，合议庭独立决定案件，自行签发法律文书，即合议庭成员依次签署完毕后，裁判文书即可印发，除法律、司法解释另有规定的，院长、庭长不再签发本人未参加审理案件的裁判文书。三是限缩审委会讨论案件的范围。规定审委会只讨论涉及国家外交、安全和社会问题等的重大复杂案件以及重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，并通过审委会秘书审查过滤上述范围外的案件。同时，通过专业法官会议及院长、庭长直接参加案件审理的方式，减少审委会讨论案件的数量。四是健全院长、庭长办案机制。江苏高院规定，对于特别重大、疑难、复杂的案件，可以由院长、庭长、审委会委员组成合议庭审理，合议庭认为属于上述案件的，也可以请求院长、庭长担任审判长。其中，南京市法院将院长、庭长和审委会委员作为审判长直接编入合议庭，实现院、庭长办案常态化、规范化、制度化。全市法院院、庭长办结案件占结案总数的37.8%。五是推行专业法官会议制度。专业法官会议由各相关审判领域的法官组成，为合议庭适用法律提供咨询意见。合议庭认为案件法律适用标准不统一的，可以提交专业法官会议研究，形成的讨论意见仅供合议庭参考，讨论记录入卷备查。另外，讨论成果具有普遍指导意义的，可提请审委会讨论形成司法指导性意见或参考性案例。六是建立院长、庭长审判事务管理监督权力清单制度。规定院长应履行或委托副院长、审委会专委履行除审判职责外的其他职责，具体包括：主持并参加专业法官会议，召集和主持法官考评委员会，研究制定相关制度措施，指导辖区内全面或专项审判工作，支持法官独立审判等；规定庭长应履行或委托副庭长履行除审判职责外的其他职责，具体包括：组织召开本部门专业法官会议，提请院长决定召开审判会，分析审判态势、督促案件审理，细化落实审判管理、及时采取整改，指导条线审判工作等。七是完善法官、审判团队评价机制。成立法官考评委员会，建立法官业绩评价体系和业绩档案。对于审判团队，建立额定工作量为基础，以办案质量、办案效率、业务能力和职业素养为重点，兼顾审判调研情况的业绩综合评价机制。另外，完善案件质量监督评查办法，定期组织案件质量重点评查、常规评查和专项评查。八是明确审判责任追究的定责程序和追责方式。规定法官故意违反法律或因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果的，应承担违法审判责任，并根据过错行为的具体情况，对责任人采取不同的追责方式。 

（二）广东深圳法院 

1.基本情况 

深圳法院的改革大致分为两个阶段。第一阶段为2003年至2014年十八届四中全会召开，深圳法院在中央尚未作出司法改革任务部署前，即秉承特区改革创新精神，在全国率先探索并持续推进法院人员分类管理和法官职业化改革工作，其人员分类界定、法官管理、审判辅助人员和司法行政人员管理等改革经验成为中央制定司改方案的直接参考依据。第二阶段为十八届四中全会召开至今，深圳法院按照中央司改部署，围绕广东省承接的人员分类管理、法官职业保障、办案责任制、人财物统管4项重点改革试点任务，确立了以人员分类管理和法官职业化改革为基础，以审判权运行机制改革为主导，以司法责任制为保障，综合配套推进改革的思路，以第一阶段改革成果为基础进行第二阶段改革。目前，深圳法院多个改革项目取得重要进展。 

2.主要做法 

（1）人员分类改革 

2014年初，深圳市委常委会通过了《深圳市法院人员分类管理改革方案》。深圳法院于该年6月完成了人员分类选编工作，在全国率先迈出法院人员分类管理的第一步，具体从四个方面着手： 

一是构建人员分类制度框架。将法院工作人员分为法官、审判辅助人员、司法行政人员三类，其中，审判辅助人员包括法官助理、书记员、司法警察三个职类。二是构建分门别类的管理体系。对法官实行单独序列管理；对法官助理、书记员和司法行政人员，按照综合管理类公务员的相关规定进行管理；对司法警察按照警察职务序列进行管理。三是构建科学的法官准入机制。出台《深圳市法官选任暂行办法》，规定初任法官资格条件均高于《法官法》规定条件，并尝试从社会优秀法律人才中选任法官。四是构建独立的法官管理体制。制定了法官职业准入、职业培训、职业监督、职业保障等制度，形成一套独立的法官管理体制。对法官实行员额管理，在改革第一阶段已将中院法官员额确定为不超过政法专项编制的60%，基层院不超过65%。五是设置明晰的法官等级、职数、职务。中院设置一级高级法官至四级法官，基层法院设置二级高级法官至五级法官，并按照规定程序晋升。职数方面，中院一级以下法官、基层院二级以下法官实行任职条件管理，不受职数限制。职务方面，法官可担任院长、副院长和立案、审判、执行、审判监督、法律研究等审判业务部门的领导职务，法官不得在政治部（处）、办公室、监察室等司法行政部门任职。 

（2）法官职业保障机制改革 

《深圳市法院人员分类管理改革方案》对法官职业保障问题作了同步安排，为深圳市法官队伍建立了独立的薪酬体系，2014年7月起法官工资已按新的政策标准执行。2015年12月，深圳市委全面深化改革领导小组审议通过了《深圳市建立健全法官检察官绩效考核激励机制试点方案》，进一步完善了法官职业保障体系。改革内容主要包括： 

一是法官待遇和法官等级挂钩。法官待遇与行政级别脱钩，实行与法官等级挂钩的薪级工资制度，每一个法官等级对应若干薪级，按照薪级确定法官的工资和住房保障、医疗保健等福利待遇。二是适当提高法官薪酬标准。比照同样实行薪级制的行政执法类公务员，按照高于其10%的标准确定法官每一薪级的薪酬标准；相当于处级待遇的36 薪级以上人数，市中院不设职数限制，基层法院最高可达法官总数的53%；相当于局级待遇的53 薪级以上人数，市中院为17 名(不含院长)，基层法院共19 名。三是适度向基层法院倾斜。以保障基层法院为重点，在法官员额、法官等级和职数、套转政策等方面，适度向基层倾斜，提升基层法官的职业发展空间，提高其待遇保障水平。四是建立健全入员额法官绩效考核奖励机制。在单独薪酬体系基础上，增设法官绩效考核奖金，根据考核方案和考核结果，实行年度一次性奖励。奖金的总体水平，按照高于当地其他公务员工资一定比例的水平扣除法官其他工资项目之后的差额确定。 

（3）审判权运行机制改革 

2013 年10 月，最高法院确定深圳中院为审判权运行机制改革试点法院。深圳中院在自身开展改革的同时，指导福田、盐田、罗湖法院一并承担基层试点任务，各试点法院均于2014 年启动实施。目前，此项改革已在深圳市所有法院推行。改革的主要内容包括:

一是完善审判权力运行基础理论。深圳法院率先提出审判权、审判管理权和审判监督权的三权配置理论，为改革扫清了理论、认识障碍。二是突出法官和合议庭的办案主体地位。合理界定独任法官、合议庭和审判委员会的职权范围，除法律和司法解释等明确要求提交审判委员会讨论的案件外，其他案件一律由独任法官或合议庭审理并裁决。院长、副院长、庭长、副庭长不得对未参加合议审理的案件的裁判文书进行签发。三是完善主审法官和合议庭办案机制。选拔优秀法官担任主审法官或审判长，把院、庭领导编入合议庭，组建相对固定的审判团队，使原来更多从事案件审批把关工作的优秀法官回归办案一线。四是压缩管理层级，体现审判管理的服务保障功能。基层法院取消庭长、副庭长对其他审判团队的审判管理职权；中院取消副庭长对其他合议庭的审判管理权限，弱化业务庭职能，减少管理层级，使合议庭既成为办案单元、管理单元，也成为考核单元、责任单元。五是规范审判监督。在明确各类监督主体监督职权的同时，完善监督权的行使机制和程序要求，建立院、庭长监督全程留痕、存卷备查制度，避免监督行为干预审判权运行。 

（4）办案责任制改革 

深圳法院将落实办案责任制融入审判权运行机制改革中，一体推进、一并施行，通过优化职权配置，规范权力行使，严格落实办案责任。深圳中院成立案件质量评查委员会，并制定了《办案责任追究办法》。改革的主要内容包括： 

一是构建责任体系。以正面要求的形式，明确法官的公正办案义务，同时将办案责任细化为办案绩效责任、审判瑕疵责任、违法审判责任。二是确定责任主体。不仅将案件承办法官、审判长、合议庭其他成员纳入办案责任主体范围，还明确了对案件负有监督职责的庭长、审委会委员、副院长、院长的责任。三是规范责任标准。细化需要追究责任的程序事项和实体事项，明确责任主体和责任的判定标准，理顺追责程序。四是建立案件质量评查机制。成立案件质量评查委员会作为评查机构，组建专门的评查合议庭，对所有被上级法院发回重审或改判案件等进行评查，为考核、惩戒提供专业、权威的法律意见。五是建立法官业绩评价体系。把考核结果作为法官等级、薪级升降的重要依据，实现评价机制、问责机制、惩戒机制、退出机制与保障机制的有效衔接。 

（三）与自治区司改试点法院及我市法院现状的比较 

详见下表： 

江苏、深圳、内蒙试点与我市法院司改进度、主要举措对比情况一览表 

二、前海合作区、横琴新区法院建设情况

（一）深圳前海合作区法院

1.基本情况

深圳前海合作区法院是最高院确立的综合性司法改革示范法院，2014年12月2日经最高院批准成立，2015年1月28日中共中央政治局委员、广东省委书记胡春华，最高人民法院党组书记、院长周强为前海法院揭牌。成立一年多来，前海法院按照前海“社会主义法治建设示范区”的定位和样板法院“系统性、前瞻性、可复制性”的要求，充分发挥机构设置新、运行机制新、人员管理新的有利条件，对司法行政管理体制、审判权运行机制和司法责任制、司法人员管理体制、涉外、涉港澳台案件审判机制、多元化纠纷解决机制等方面，全面深化司法改革，取得了很好的效果。

2.筹建及推进司改的举措

（1）司法管理体制方面

管理关系：由深圳市委批准在前海法院设立党组，党组成员5人，按照干部管理权限任命；干部分级管理，院长由省委管理，副院长由市委管理，法官及其他处级干部由市中院党组管理，其他人员由前海法院党组管理；法官由市中院提请市人大常委会任免。前海法院接受中院的监督和指导，对市人大及其常委会负责。前海法院的财、物由市一级统一管理。前海法院所需经费，由市财政拨付。前海法院收取的诉讼费及罚没财物统一上缴市国库。

案件管辖：前海法院除负责管辖前海辖区内的第一审民商事、行政和执行案件外，市中院通过指定管辖，将全市其他各基层法院一审涉外涉港澳台商事纠纷、金融纠纷、知识产权纠纷等案件统一指定给前海法院管辖。 

（2）组织机构设置方面

审判组织架构：不设审判业务庭，直接设立主审法官办案团队。1名主审法官配备2名法官助理和1名书记员。必要时，市中院在前海设立巡回法庭，就地审理前海法院的上诉案件。

管理服务机构：设置“两处”，即司法政务处、审判事务处。司法政务处负责行政事务；审判事务处负责审判事务性工作。

（3）人事管理机制方面

人员分类：适用深圳市法院已推行的人员分类管理和法官职业化改革，推行执行员、法官助理、书记员、司法警察等审判辅助人员单序列管理制度，建立审判辅助人员单独的职务序列和相应的薪级等福利保障制度。

法官员额：实行相对固定的法官员额制，以每位主审法官年均办案任务300件为标准确定法官员额，法官员额控制在政法专项编制的40%以内。员额空缺时，才能补充法官；收案数量变化明显时，才能调整员额。

法官选任：市中院成立法官遴选委员会，前海法院除院长、副院长外的所有法官，一律采取遴选的方式产生。法官分为职业法官和任期制法官两类。职业法官从市内外法院系统现有法官中遴选；任期制法官面向社会从优秀律师、法学专家等法律人才中公开选任产生，任期届满即结束法官身份，符合条件者可转任职业法官。前海法院法官除满足《法官法》规定的任职条件外，设定更高的任职门槛，要求从事法律工作必须10年以上。2014年12月，前海法院首批主审法院从深圳市两级法院中遴选产生。

人员编制：前海法院部分人员使用政法专项编制，部分人员通过使用地方编制或向社会购买服务的方式解决。配备政法专项编制98名（前海法庭划转15名，省编办下达30名，市编办下达53名）。其中，法官员额控制在政法专项编制的40%以内，核定法官员额39名（含院长1名，副院长2名，主审法官36名），其余政法专项编用于人事、监察、政务、审务、警务等工作人员，司法辅助人员不低于45%，司法行政人员不低于15%。98名政法专项编分批下达，第一批先下达60名，其余38名根据实际工作量在三年内分步到位。在195名人员的总人数内，除98名政法专项编外，其余97名人员为聘用员额，通过购买服务等方式解决。第一批先配备58名，剩余39名三年内逐步到位。

领导职数：前海法院配备院长1名，为二级高级法官（相当于本市正局级）；副院长2名，为三级高级法官（相当于本市副局级）。司法政务处为正处级，审判事务处为副处级，领导职数均为1正3副，总数为1个正处、4个副处、3个正科。司法政务处政务长和审判事务处审务长均为党组成员。

（4）法官职业保障机制方面

法官职级保障：院长确定为59薪级或以上薪级；2名副院长确定为53薪级或以上薪级；其他法官按照法官等级确定职级待遇。除二级高级法官外，其他法官等级不设职数限制，符合等级晋升条件者按期晋升。 

工资福利保障：以前海管理局工作人员工资标准为基础，根据深圳市法院法官职业化改革方案确定的薪酬标准，增设前海法院法官职业津贴。审判辅助人员、司法行政人员参照前海管理局相当级别人员确定工资福利待遇。 

建立依法履职保障机制：探索建立与前海法治环境相适应的法官履行法定职责保护机制；建立不当干预司法行为的记录、通报和责任追究制度，确保法官依法独立公正行使审判权。

（5）司法权力运行机制方面

办案责任制：一是取消案件审批制。主审法官独任审判的，由其自行签发裁判文书，独立承担办案责任；合议庭审判的，裁判文书由合议庭成员依次签署，审判长签发。二是根据案件类型，在专业化分工的基础上，建立随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度，并根据各个审判团队的工作量进行适时动态调整。三是建立审判监督权行使的全程留痕制度。实行案件审理、审判监督行为全部网上流转。建立院长、副院长依法行使审判监督权的登记备案制度，全程留痕。

审执分离：不设专门的执行机构，只设立执行团队，所有裁决事项均交由法官组成的审判团队办理，具体强制执行事项均交由市中院派驻的执行团队办理。

法官大会制度：法官大会由全体法官组成，每半年召开一次，必要时，也可以由院长或三分之一以上法官提议，召开临时会议。法官大会主要负责讨论法官管理和审判管理中的重大事项。

专业法官会议制度：保留审判委员会，但原则上不讨论个案，主要任务是总结审判经验，统一裁判标准。建立专业法官会议制度，讨论重大疑难复杂案件，讨论意见对处理具体案件仅供主审法官和合议庭参考。

专家智库：成立由深港两地乃至国内外法律专业人才以及金融、物流、信息、科技等相关领域专家组成的智库，对案件处理提供专业的咨询意见。

复合审判模式：一是创新港籍陪审员选任制度，从符合条件的香港居民中选任部分陪审员，建立港籍陪审员随机参审案件机制；二是建立专业审判制度，结合前海重点发展产业，打造专业化的审判模式；三是建立香港及外国法查明机制，在前海合作区扩大和方便香港法的适用。

3.可借鉴的改革创新亮点

总的来看，前海法院建设的基本构想完全符合中央和上级法院的司法体制机制改革精神，体现了创新突破。除中央、最高院统一部署的司改内容，以及省高院制定的改革试点实施方案外，值得借鉴的主要工作亮点表现在：

（1）跨行政区划管辖案件 

由前海法院对深圳市范围内的一审涉外涉港澳台商事案件和金融纠纷案件实行集中管辖，逐步建立一般案件由行政区划法院受理、类型案件由跨行政区划法院受理的管辖制度。 

（2）审执分离

前海法院将审判权与执行权严格区分，所有裁决事项均从执行机构中剥离出来交由法官办理，执行团队中不再配置法官，体现执行权的行政属性，在探索审判权与执行权分离方面迈出了破冰一步。

（3）司法行政事务管理权与审判权分离

在前海法院组织架构中，副院长分管审判业务，司法政务处政务长、审判事务处审务长各自分管行政事务、审判事务，直接向院长负责。司法政务人员完全剥离出法官序列，只管事务性、辅助性工作，避免司法行政事务管理权对审判权的干预。

（4）精减内设机构

前海法院打破了现有法院内设机构设置模式，取消审判庭，其他内设机构合并精减为两个，缩短管理链条，实行扁平化管理，体现了以审判为中心配置司法资源。

（5）任期制法官

“任期制法官”概念是对我国现行法官管理制度的重大突破，对建立从社会法律工作者中遴选法官具有重大改革意义。

（6）港籍陪审员

前海法院首创港籍陪审制度，符合条件的香港居民可以选任为陪审员，随机参与案件审理，是内地法院唯一有香港居民参审案件的法院。

（二）珠海横琴新区法院

1.基本情况

珠海横琴新区人民法院于2012年11月16日经最高法院批准设立，2013年12月26日挂牌成立，2014年3月21日正式履职收案。成立之初，横琴法院即开始探索建立法院工作新模式，推出了综合改革的系列措施，包括：在全国首创不设审判庭，突出法官主体地位；在全国首创设立法官会议，建立审判团队；在全国率先落实法官员额制，完善人员分类管理；在全国率先实现集中管理，提高司法行政管理效能；在全国率先落实全面取消案件审批制，实行案件办案责任制；探索审判权和执行权相分离，积累司法实践经验；完善立案登记制，破解“立案难”；实现跨行政区域管辖，推动涉外审判精品战略。其改革模式得到了最高法院周强院长的高度评价和充分肯定，认为横琴法院的改革模式符合宪法和法律的规定，遵循司法运行客观规律，是可复制、可推广的样板法院，对全国法院改革都具有示范意义。深圳前海法院的筹建直接参考了横琴法院模式。

2.筹建及推进司改的举措

由于深圳前海法院的筹建方案直接参考了横琴法院模式，二者具有高度相似性，前述前海法院已采取的相关改革措施，横琴法院部分不再展开。不同之处，具体包括以下几个方面：

（1）组织机构设置与内部管理方面

精简内设机构：与前海法院相同，横琴法院取消业务庭建制，办案法官、法官助理、书记员编入审判团队，不设庭领导，整合传统法院内机构，组建“大部门”。但横琴法院内设机构要多于前海法院（司法政务处、审判事务处），共设置审判管理办公室、司法政务办公室、人事监察办公室、执行局、司法警察大队5个内设机构，即“三办一局一队”。其中，审管办行使立案、信访、司法公开、司法宣传以及传统审判管理职能；人事监察办行使政工、纪检监察、法官考评职能；司法政务办负责原办公室、行装科、研究室的工作。 

司法行政事务集中管理：横琴法院内设机构中的审判管理办公室、司法政务办公室、人事监察办公室承担了传统司法行政部门的职能，实现了司法行政工作的集中化、集约化管理，减少了部门间因职能交叉导致的相互推诿。目前，横琴法院正在梳理司法行政事务、进一步整合行政机构、减少管理层级、加大购买社会服务力度。

法官会议制度：横琴法院建立由全体法官组成的法官会议，职责是确定法官工作量的分配、各法官承办案件的类型、各专业合议庭的设置等重大审判事务，须过半数法官出席及出席人数过半数以上同意才能通过法官会议议决的事项。该制度有利于实现法官民主决策和自治管理，提升法官职业尊荣。

（2）审判团队建设方面

聘任制法官助理：为适应涉外、涉港澳台民商事案件审判的新要求，横琴院与澳门高校签署合作协议，澳门高校择优推荐熟悉内澳两地法律的优秀研究生到我院担任聘任制法官助理或志愿者。我院要探索建立新的法官助理工作模式，完善现有审判团队运作模式，切实提高涉外、涉港澳台民商事案件审理的专业化水平。

法官及审判辅助人员的名称改革：现行裁判文书和法庭审判台审判人员的名称为审判长、审判员、代理审判员或助理审判员等，名称不统一且不能体现法官的职业尊荣感。横琴法院根据《中华人民共和国法官法》的精神，试行在法庭及法律文书中统一使用“法官”称呼，并探索试行 “书记官”、“书记长”等称呼。

（3）司法权运行机制方面

类似案例辩论制度：横琴法院的类似案例辩论制度作为2015年横琴自贸试验区的六项重要改革措施之一，于10月底在深圳市范围内推广，得到了省高院及全国法律界的高度关注和肯定。2016年将在《类似案例辩论制度操作办法（试行）》的基础上，继续探索完善该制度的适用范围、启动程序和运作细则。

改进庭审记录方式：传统的庭审文字记录方式不能完整准确的记录庭审过程，双方当事人容易对庭审笔录产生异议，影响庭审的进度和效果。横琴法院试行运用先进的信息化技术，对庭审过程录音录像并刻盘存档，全面客观地记载庭审过程。

（4）司法责任制方面

法官评鉴机制：建立法官评鉴机制，构建以法官为中心的办案考核体系，有利于打造公正廉洁的高素质法院队伍。目前，该项工作正在调研阶段，准备吸收借鉴广东、上海高院法官工作量专题研究的最新成果，出台法官业绩考评机制的配套性文件。

（5）多元化纠纷解决机制方面

案件庭前评估机制：建立案件庭前评估机制，是国际较为通行的做法，邀请律师预估裁判结果供当事人参考，让当事人及早解决纠纷，可节约当事人在金钱、时间等方面的诉讼成本。接下来，横琴法院将与珠海市律师协会对于该项制度的适用范围、启动程序、参与主体以及实施途径等作进一步研究，制订可行方案。

诉讼服务中心建设：积极推动设立事业单位性质的诉讼服务中心，加强审判辅助人员的管理，切实提高诉讼引导、立案登记、诉讼资料收转、信访接待等诉讼服务及辅助性工作，探索完善诉讼与非诉讼相衔接的多元纠纷化解机制。

3.可借鉴的改革创新亮点

总的来看，横琴法院作为全国首家司改示范法院，先行先试，其经验为中央和最高法院推进司法改革重大部署提供了重要参考，在努力创建全国综合改革示范法院过程中，取得良好成效。除中央、最高院统一部署的司改内容，以及省高院制定的改革试点实施方案、前海法院参考横琴模式的内容外，值得借鉴的工作亮点主要表现在：

（1）类似案例辩论制度 

坚持问题导向，充分利用司法大数据，试行类似案例辩论制度，对法律界限不明、争议较大的案件，引导当事人提出参考案例，将“类似案件类似处理”纳入庭审辩论程序，规范法官自由裁量权的行使，提升裁判结果的预见性。通过实质意义上的司法公开，化解“同案不同判”问题。 

（2）法官评鉴引入第三方评价

制订《关于建立法官评鉴机制完善法官考核制度的意见》，在全国率先推行法官评鉴制度，并在全国率先完整提出针对法官的第三方评价方案。实现对入额法官评价、问责、惩戒、退出机制的有效衔接，解决内外评价不一致，内部监督乏力的问题。目的是让不适任者尽早暴露，并让其退出法官员额。

（3）电子化文书审签

为解决长期以来涉港澳案件因送达、调查取证等原因导致办案效率不高的问题，横琴于2015年初提出积极争取上级法院在横琴开辟区际司法协助便捷通道的设想。通过信息化手段，先由横琴法院向省法院报送需要澳门法院办理的协助手续，以线上审批代替线下报送，在省法院审查同意后，出具加盖电子印章的电子版文书，由我院自行打印出来后，就近寄送澳门。目前，省法院已经建立相关线上审批系统。

（4）吸纳澳门高校的研究生担任法官助理

借助横琴新区与澳门紧密相连的区位特点，横琴法院于2015年12月份与澳门科技大学签署合作协议，在教育培训、学术研究、法律人才培养等方面展开交流合作。着手招收澳门高校的法学研究生担任法官助理，由所在大学推荐，再经面试择优录取，通过引进社会化服务的方式解决招录问题。

（三）与传统法院管理模式的比较

三、对我市法院司改及康巴什新区法院筹建工作的建议

调研过程中，考察组除在江苏、广东法院系统深入调研，充分征求负责司法改革相关部门同志的意见外，还先后走访了前海、横琴两个全国司法改革示范法院，围绕司法改革、新区法院筹建等问题座谈交流，广泛听取意见和建议。在调研内容的安排上，除对司改推进工作的具体举措、效果反馈、难点问题进行深入分析、系统研究，还力求结合我市法院工作实际和康巴什法院筹备进展情况，对下一步的重点工作提出意见和建议。笔者认为，江苏、广东深圳法院推进司法过程中的一些好的做法是符合司法规律和中央、最高法院部署要求的，值得参考借鉴；前海、横琴法院筹建过程中的经验是切合康巴什新区特点的，可以复制和推广。所以，面对全面深化司法改革和设立新区法院的历史机遇，笔者建议我市法院必须有所作为，充分研究论证，努力将改革的蓝图变成方案，将方案变成现实。

（一）关于推进我市法院司法改革工作的建议

1.关于人员分类管理改革

第一，科学合理分配员额比例

我市基层法院核定的法官数为315人，首批入额291人。对于各法院员额比例的分配与设定，应采取尊重个人意愿和服从组织安排的原则，在法官员额制正式推行时，应当综合考虑法院的审判工作量、辖区经济发展水平以及现有编制和人员素质等因素，制定精细量化的标准，中院根据实际情况统一调配我市的审判资源，并对个别差异较大的地区进行灵活安排，以合理确定我市基层法院的法官员额。在今后的法官选任上，则应提高选任资格，设定更为严格的入选条件。需要注意的是，为防止首批与第二批法官出现断层现象，在改革的攻坚阶段亦不可设置过长的法院员额过渡期，基层法院的第二批法官选任应以三年为限，最多不超过五年。

第二，完善法官助理管理运行机制

虽然对第一批法官员额的选任采取较为严格的选任条件，但由于短时间内以员额内法官为审判单元的模式不可能一下子完成转型，应充分预见到入选员额制的院、庭长仍会身兼多种行政职务、法官仍需担负部分调研、学习、宣传等任务，故配备足额的法官助理则成了促进审判权运行机制改革顺利运作、提高审判质效、破解“案多人少”审判压力的关键因素。我市两级法院高度重视发挥法官助理队伍的作用，有意识地根据不同年龄阶段、不同性格特点、不同专业方向将法官和法官助理进行合理调配，以达到人才的最优组合。一是稳定内部来源。内部来源主要是没有进入员额制又希望留在审判一线的人员以及没有审判资格的政法专项编人员，该批人员学习意识强，专业素养好，理应成为法官助理的首选人才。另外，对本具有审判资格却转为法官助理的人员，可以保留其审判资格，允许其优先参加以后的法官遴选；二是积极协调外部来源。自治区高院《法官助理管理办法（试行）》规定，中央政法专项编是担任法官助理的必要条件。但我市法院现存大量政法专项编制外人员，能否灵活处理，在过渡期内消化上述人员作为法官助理，需要与自治区高院进一步协调，以缓解法院因推行员额制缩减法官数量而带来的审判压力。三是推行单独序列管理体制和配套薪酬体系。为了解决多元化身份法官助理的发展空间和具有吸引力的薪酬问题，无论是按照综合管理类公务员管理的编内法官助理，还是聘任制法官助理，应一律纳入法官助理分级管理体系。根据工作经验、任职年限、业务水平等情况，设置法官助理等级，同时根据等级配以相应的薪资待遇。薪酬体系设计亦应有别于行政部门普通公务员薪酬体系，以达到激励作用为目标，不应考虑身份的差异而有高低之分，编内和编外助理应一视同仁，基本薪资做到同级同酬，并根据任职年限合理调整。同时，要协调好法官转助理、高级法官助理转法官等变动情况带来的薪级差问题，确保薪资不因岗位变动而降低。四是设计单独的考评和奖惩机制。在分类管理改革和细化职责分工基础上，推行量化考核与综合评价相结合的考评机制，对岗位职责进行量化，同时对综合素质、工作作风、信息调研、法官交付的其他工作等实行综合评价。细化法官助理办案责任，制定责任追究办法。建议我市法院设置由院长领导的法官助理管理委员会，负责全院法官助理的日常管理和考评。考评按季度对法官助理完成岗位情况进行评价打分，年终考评以各季度评价情况为基础评先评优和晋升等级，及时处理助理工作中出现的失误及投诉等问题，认定责任性质和责任大小。五是积极探索法官助理的内部分工。从现有司法改革文件看，法官助理职责多样，既包括审查阅卷、庭前调解、草拟裁判文书等审判事务性工作，也包括组织当事人交换证据、接待来访、律师阅卷、调查搜集证据、办理委托评估、鉴定、保全等程序性工作。为科学配置法官助理资源，保障审判辅助工作高效开展，可考虑将法官助理进一步细分为审判事务助理和审判程序助理。

第三，适时推行聘任制驻庭书记员

实践证明，江苏法院社会化招录聘用制驻庭书记员取得很好成效，破解了法官员额制试点的诸多难题，有力支撑了司法改革进程。书记员管理体制改革与建立法院人员分类管理制度、推行法官员额制、健全审判权力运行机制等司法体制改革任务密切相关。我市法官员额制的推行，可借鉴江苏经验，将书记员改革作为推进改革的重要一环，建立与员额制相适应的审判辅助人员正常增补机制。值得注意的是，因为聘任制的驻庭书记员需要高度专业化的速录技能，人才紧缺，为减少该批人员的流动性，法院在招聘时可与受聘者签订三至五年的服务期限，以保障审判单元的固定性。另外，应明确聘用制书记员工资构成，形成薪酬激励，落实医疗保险、养老金等职业保障措施，协调市财政在法院财政经费中增设“人员分类管理制度改革专项经费”项目，用于聘用制书记员职业保障。

第四，拓宽人员分流渠道

我市法院干警身份多元，在推进法官员额制的同时，应拓宽非政法专项编制人员的分流渠道。对地方工勤事业编及其他身份的人员分流，应从法院内部进行消化，可以根据其个人意愿，结合考察业务素质、工作能力等情况，调整到综合行政、后勤保障等非审判岗位，或者采取江苏法院增设二级事业单位的做法，进行分流。为平衡分流人员的利益及提高其工作积极性，对不能继续担任法官又不适合留在审判一线的政法专项人员可以保留其审判职称及待遇不变作为该阶段改革的过渡安排，可以法官名义从事立案、信访、调解等工作。另外，可以将分流人员调入其他行政机关，但由于目前这种外部调入的机制仍尚未建立，需要地方党委政府支持，进而拓宽人员分流渠道。

2.关于司法责任制改革

《内蒙古自治区高级人民法院关于贯彻落实<最高人民法院关于完善司法责任制的若干意见>的实施意见》已于3月11日印发，对审判权运行机制以及审判责任的前提、基础、范围、规则、程序、保障等问题作出明确规定，下一步我市法院应按照文件要求，全面推开司法责任制改革工作，并正确理解和把握以下几个方面的内容：

第一，保留审判庭建制，探索合理审判团队模式

目前，我市法院具备较高素质，能有效减轻法官审判事务性工作负担的审判辅助人员严重不足。过渡期内，在法官助理、书记员目前难以完全到位的情况下，我市法院可以根据法院层级、案件数量、案件类型、人员素质等探索更为灵活高效的审判团队模式。对于基层法院来说，可以探索“一审一书”的审判团队模式审理速裁案件和部分简易程序案件，采取“一审一助一书”的审判团队模式审理比较复杂的简易程序案件和普通程序案件。对于中级法院来说，可以考虑将法官助理、书记员配置到合议庭，采取“3+2+2”“3+3+1”的不同模式。另外，审判团队模式改革并不意味着简单撤并内设机构，扁平化管理不等于不要管理，对于中院和编制人数较多的基层法院来说，按照立案、刑事、民事、行政、审判监督、执行等专业领域分设审判庭室仍然是符合审判管理需要和司法专业化要求的。

第二，辩证看待放权与监督的关系

处理好放权与监督的关系，是司法责任制改革的一个核心问题。司法责任制改革要求改变传统的院庭长案件审批把关制度，去除审判权力运行机制的“行政化”现象。为此，《实施意见》提出要改革裁判文书签署机制，院庭长不再审核签发其未参加审理案件的裁判文书；院庭长的审判管理和监督活动应当严格控制在职责和权限的范围内，并全程留痕；改革审判委员会制度，限缩审委会讨论案件范围等。对此笔者认为，放权不等于放任，参照江苏、广东深圳的院庭长审判管理监督正面权力清单制度，我市法院应正确认识审判权、审判监督权、审判管理权的权力配置方式和相互制约关系，建立“三权”的权力清单制度。首先，应根据审判长和合议庭成员的不同职责，确定审判权的权力范围，充分确保法官依法独立行使审判权。其次，不可因噎废食，致使院、庭长只务虚不务实，独立行使审判权绝对化。即在法律规定的、必须履行法定审批的重要流程节点，如对大额财产采取诉讼保全、对被告人变更强制措施、变更管辖、延长审限等诉讼程序问题，保证院、庭长的审判管理权和监督权的有效介入，促进“三权”在各自权责范围内独立行使的基础上实现有效统一。

3.关于职业保障改革

改革是否能顺利推行，关键在“人”，关键在于是否有一支素质高、能力强的法官队伍。调研中课题组了解到，江苏法院部分干警思想出现波动，骨干人才流失现象加剧，此问题值得高度关注。我市法院推进人员分类管理和司法责任制改革的同时，要做好干警政治思想工作，引导其正确认识司法改革的重要意义，鼓励其坚定为司法事业努力的信念，用感情留人，用信念留人。更重要的是，努力争取各项职业保障，为一大部分热爱司法事业、愿意为法院发展奉献的干警解决后顾之忧，并重点做好以下几个方面：

第一，强化职权、职业地位保障

人员分类管理最终目的是突出法官的主导地位，实现法官依法独立审判，防止行政机关、社会团体或其他个人不正当干预案件，确保法官享有完整的审判权。另外，本轮司改虽然确立司法责任制，但应严格限制适用错案追究责任制度，只要法官严格遵照实体法与程序法对案件进行负责任地审理并做出裁判，则不能归责于法官，以此维护法官的职业尊严。法官职业地位具有稳定性、专属性等特点，是与法官独立行使审判权紧密相联、互为依存的。法官一经任命，其职业地位和职业身份非因法定事由、非经法定程序，不被剥夺。

第二，努力探寻提高职业收入办法

这也是我市法院司法改革的难点之一，由于法官人数更加精简，整体素质全面提高，法官工资待遇应逐步提高以便与职业队伍相匹配。由于法官薪酬问题关涉多个部门，非法院一家所能解决，应由中央进行自上而下地改革，通过中央立法细化法官职别待遇标准，再由地方财政部门执行。另外，广东深圳法院实行的薪级工资制度以及与薪级挂钩的福利制度及退休待遇政策，值得我市法院借鉴。

（二）关于筹建康巴什新区法院的建议

最高人民法院《关于同意设立鄂尔多斯康巴什新区人民法院的批复》文件提出，康巴什新区法院要按照司法改革要求，探索司法责任制、法官员额制和法院人员分类管理改革，建立以服务审判为中心的机构设置模式和人员配置方式。2015年4月2日，自治区高院党组研究决定，将康巴什新区法院列为自治区司法改革试点法院，由鄂尔多斯市中院直管，并确定为跨行政区划法院。康巴什新区法院不仅跨旗区管辖行政、金融等一审案件，还跨盟市对一些特定案件实行集中管辖，其运行模式将按司改精神确立。

2015年11月16日，市委组织召开筹建康巴什新区法院工作协调会，就我院提出的筹建康巴什新区法院相关问题进行了专题研究，并形成会议纪要。会议纪要对康巴什新区法院的隶属关系、人员编制、机制和职级设置、经费保障、办公场所、人员分类改革、筹建领导小组、领导班子配备、加强组织领导提出九项具体筹建意见。除上述内容外，结合前海、横琴法院实地调研情况，笔者认为康巴什新区法院筹建工作还应重点把握以下几个方面：

第一，设置符合司法改革方向的审判组织架构

前海、横琴法院在审判组织架构方面创造性地提出，建立以法官为中心的团队审判模式，即围绕主审法官设立“1+N+N”审判团队。不设业务庭，改革传统的法院内部科层制管理模式，避免因采用行政模式管理审判业务，实现法官自主管理，从审判组织上保证法官独立审判，突出审判中心和法官中心。该经验得到最高法院肯定，值得康巴什法院借鉴。其中，横琴法院实现审判团队的“1+1+1”模式，前海法院实行“1+2+1”模式。根据内蒙高院对康巴什法院有关司法管辖的意见，参照预测的案件受理数量和现阶段法官助理素质不高的情况，横琴法院的“1+1+1”模式比较符合康巴什新区实际。

第二，配备保障团队审判顺利运行的人力资源

康巴什法院原计划实行3个法官组成合议庭，配备3个法官助理和1个书记员的固定模式。从调研了解到的情况看，无论是横琴还是前海的审判团队模式，其人力资源配置均远高于康巴什法院，原方案不能满足审判实践需要和最高院建立审判团队的司法要求，亟需调整。因此，笔者建议：一是增加人员编制。借鉴横琴法院“1+1+1”模式，在康巴什新区法院配备36名法官的基础上，需至少配备36名法官助理和36名书记员，这样才能解决符合基层法院审判组织的要求，即90%的案件是独任制，普通程序的案件还有人民陪审员参加的状况。再加上10名司法警察、20名政务后勤工作人员和10名执行人员，康巴什新区法院共需核定人员编制至少148个（其中地方编制101个），也就是在原有105人的基础上增加到148人，才能基本满足当前审判工作需要。二是扩大司法辅助人员选调范围。康巴什新区法院司法辅助人员应从全市范围内法学专业毕业的人员中选调或考录，如果有法学研究生学历，应不限于鄂尔多斯市选拔，以顺利推行审判团队运行模式，使法官助理和书记员通力合作，更好地辅助法官做好审判工作，才能形成良好的运行协作机制。这也符合中央和最高法院关于人员分类管理、法官队伍职业化的司法改革要求。

第三，建立符合司法权运行规律的内设机构

前海法院设置“两处”，即司法政务处、审判事务处。司法政务处负责行政事务；审判事务处负责审判事务性工作。探索实行司法行政事务管理权与审判权相分离改革，突出审判工作的中心地位，强化事务性、辅助性工作对审判工作的服务保障功能。横琴法院设置“三办一局一队”,即审判管理办公室、司法政务办公室、人事监察办公室、执行局、司法警察大队5个内设机构。其中，审管办行使立案、信访、司法公开、司法宣传以及传统审判管理职能；人事监察办行使政工、纪检监察、法官考评职能；司法政务办负责原办公室、行装科、研究室的工作。笔者认为，内设机构的精简有利于提高行政管理效率和服务审判水平，但如果一味“为了精简而精简”，造成内设机构职能庞杂、交叉，则不利于审判管理、人事管理、政务管理、纪律监督等职责的分离与行使。当前，康巴什法院有两种路径可供选择：一是参考横琴法院的“三办一局一队”架构，在法院内部成立职权明确、分工明晰的司法行政管理部门，负责管理法院日常行政事务，保障法院审理案件的行政辅助及后勤保障工作。二是在康巴什法院外依托上级法院的行政管理机构进行政事务管理，如依托中院的司法行政管理机构，对康巴什法院司法行政事务进行统筹安排。另外，横琴、前海法院将传统内设机构的职能转由设立法官会议行使，也值得康巴什法院参考。横琴法院的法官会议由全体法官组成，职责是确定法官工作量的分配、各法官承办案件的类型、各专业合议庭的设置等重大审判事务，须过半数法官出席及出席人数过半数以上同意才能通过法官会议议决的事项。其中，审议决定重大审判业务的职能，改变了以往由院领导和庭领导决定的做法，法官对审判事务可以自主决策，削弱了司法行政对法官司法审判的影响。

第四，推动法官的专业化、职业化建设

前海、横琴法院均借助司法改革的东风，率先采用法官遴选方，通过市中院成立的法官遴选委员会式选任主审法官。除院长、副院长外的所有法官，一律采取遴选的方式产生。高门槛、高标准、高待遇，为打造专业审判队伍造就了良好的开端与基础。康巴什法院应以本轮司法改革为契机，推进法官队伍的正规化、专业化、职业化建设，以法官员额制为突破口推进法院人员分类管理，落实“让审理者裁判、由裁判者负责”的要求，探索以主审法官为核心的审判权运行机制改革。另外，前海法院将法官分为职业法官和任期制法官两类。任期制法官面向社会从优秀律师、法学专家等法律人才中公开选任产生，任期届满即结束法官身份，符合条件者可转任职业法官。该经验对我市法院解决员额不足、案多人少的问题提供很好的思路，也值得康巴什法院参考借鉴。

第五，落实与员额制、司法责任制相适应的职业保障

按照最高法院批复文件精神，康巴什法院筹建需要按照司法改革要求进行，探索司法责任制、法官员额制和法院人员分类管理改革，建立以服务审判为中心的机构设置模式和人员配置方式。在当前的形势下，康巴什法院必须本着“先保障，再激励，后约束”的原则进行，才能确保筹建与改革同步，薪酬待遇是否能得到保障，决定着筹建工作的成效。江苏法院的经验指出，如果各类人员的具体薪酬待遇保障机制迟迟不落实，各项配套措施跟不上改革步伐，势必导致法官队伍悲观情绪逐渐蔓延，造成队伍思想波动，加剧人员流失。对此，康巴什法院可以参考前海法院的工资福利保障办法，建立与法官等级为依据的薪级制度，按照法官等级确定职级待遇。另外，可以康巴什管委会工作人员工资标准为核算基准，增设康巴什法院法官职业津贴。审判辅助人员、司法行政人员参照康巴什管委会相当级别人员确定工资福利待遇。

（杜博供稿）

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赴江苏广东调研报告（宣传稿修改）