公民代理诉讼是相对于律师或其他法律工作者受托作为代理人进行诉讼的一种制度，它是基于特定关系，由委托人委托那些非法律职业的普通公民担任诉讼案件的代理人的一种代理行为，就其法律性质而言，代理人与被代理人之间所达成的协议或约定是一种委托合同，他们之间的关系因合同而构成一种委托关系，委托合同和委托关系受合同法保护和调整。

　　一、问题的客观存在

　　我国三大诉讼法对公民代理诉讼制度均有原则性的规定，民事诉讼法第五十八条规定，当事人、法定代理人可以委托一至二人作为诉讼代理人，律师、当事人的近亲属、有关的社会团体或者所在单位推荐的人、经人民法院许可的其他公民，都可以被委托为诉讼代理人。刑事诉讼法第三十二条、行政诉讼法第二十九条也都有类似的规定。但实践中还存在以下问题：

　　（一）由于公民代理人一般不是法律专业人员或者很少实际接触诉讼事务，因此其对于诉讼争议的实体法律关系的认识以及对具体诉讼程序的把握与律师相比有着较大的差距，而这种差距对最后的诉讼结果甚至会产生重要的影响。例如，许多案件的败诉方并不一定是在实体上没有理由，其败诉可能就是因为不合格的诉讼代理人没有尽到职责。尤其是个别常年在法院打官司的“老官司户”、老上访户，凭着多年在法院打官司，对法律知识和法律程序有所了解，便成为他们“代理”诉讼的本钱。这部分人多数对法律知识的了解是一知半解甚至是片面和错误的，他们利用普通当事人对法律知识不怎么知晓的状况，借机煽动当事人的不满，有的甚至成为诉讼掮客。

　　（二）违法收取代理费用，扰乱法律服务市场秩序。公民代理行为就其性质来讲是一种委托合同关系，作为诉讼代理人的公民合理收取一定的劳务费也应当被准许，但是实践中，以营利为目的的公民代理问题却屡禁不止，这与诉讼法设立公民代理诉讼的目的相去甚远。司法部、国家工商行政管理局在1992年联合下发的《关于进一步加强法律服务管理有关问题的通知》已经明确规定，除律师事务所、公证处、基层法律服务所和经司法行政机关批准的其他社会法律咨询服务机构外，其他任何单位和个人未经司法行政机关批准，均不得面向社会提供有偿法律服务。虽然国家司法行政主管部门早在上世纪90年代初就对公民代理的有偿法律服务问题作出了禁止性的规定，但由于该规定缺乏落实的具体举措，大量的公民有偿诉讼代理处于半地下半公开的状态秘密进行，破坏了法律服务市场严格准入的制度，造成法律服务市场竞争的无序状态。同时，由于公民担任诉讼代理人时不必承担任何管理费用和税费，他们收费往往比律师收费低得多，加之他们利用当事人法律知识缺乏，遇到当事人诉讼时，也不管法律有无规定，什么要求都敢答应，与律师展开不正当竞争，从而加剧了公民代理诉讼问题的复杂性和法律服务市场的不正当竞争状态。

　　 二、司法的治标对策

　　公民诉讼代理在现实中存在的诸多问题对诉讼制度产生了一些负面的影响，在三大诉讼法、律师法对此规定过于原则，没有较强的具体操作性的情况下，部分法院针对公民代理诉讼中存在的诸多问题，在规范公民代理诉讼方面做了一些尝试。纵观这些尝试性的规定，基本包括以下几个方面。

　　（一）建立公民代理诉讼的登记制度，确定由司法机关对公民代理人进行审查登记。在现有的立法框架下，部分法院出于确保案件审判质量的目的，对公民代理诉讼确立了以司法审查为重点的管理体制，建立了公民代理诉讼的司法登记制度。当然，在现有的法律体制下，对公民代理的审查登记也只能停留在形式上，实质的审查只有等到代理人出现违法代理的行为后，司法机关才作实质性的处理，所以从现有的规范来看，对公民代理人审查登记一般也只是强调对其身份的证明及其与当事人关系的相关材料的审查。在实践中做法一般是，要求公民代理人出具详细的个人身份证明、与委托人之间关系的证明材料等，同时明确不合格代理人的标准，从而最终确定公民代理人是否具有担任代理人的资格。

　　（二）建立对委托公民代理的当事人的相关告知制度。首先，告知当事人根据法律规定，公民代理应属于无偿代理，并要求当事人与公民代理人在无偿代理告知书上签字；其次，告知当事人其与公民代理人之间是委托代理关系，告知当事人公民代理人可代表其行使授权范围内的诉讼权利，并将委托公民代理的法律后果告知当事人本人，确认公民代理人的行为将对其产生直接的法律效力；第三，告知当事人公民代理人因代理活动中重大过错造成被代理人损失的，被代理人有权要求赔偿等。

　　（三）建立公民代理人信息档案。对于暂停公民代理人资格以及不准许以公民代理人身份代理诉讼的，采取法院内部通知或公示的方式予以规范。

　　三、立法的治本建议

　　虽然各地法院对公民代理行为所持有的态度还不尽统一，但是针对公民代理中存在的诸多问题，进行适当的规范已经形成了共识，所有这些尝试性的做法已经对规范公民代理诉讼行为做出了有益的探索，从长远的角度来看，这些探索必将为今后立法规范公民代理诉讼行为提供可资借鉴的宝贵经验。

　　（一）确定公民代理的准入条件。民事诉讼法目前就哪些公民可以代理民事诉讼的规定并不明确具体。最高人民法院关于适用民事诉讼法若干问题的意见第六十八条虽然对“其他公民”进行了限制，但是仅规定无民事行为能力人、限制行为能力人或者可能损害被代理人利益的人以及人民法院认为不宜作为诉讼代理人的人，不能作为诉讼代理人。笔者认为，从法律上对公民代理诉讼的准入进行详尽的规制已经显得日益重要，当然，这种规制应当更加具体，在准入条件中应当明确代理人的权利能力和行为能力。现行法律对公民代理的权利能力和不得担任公民代理人的除外情形规定得较多，所以，建议在立法中应当更加注重对公民代理人行为能力的规范，包括对可以担任公民代理人的人员含义进行统一明确的界定，在进行代理活动中不得与委托人在委托事项上存在利益冲突，保守当事人秘密以及代理人应当具备必要的法律知识，明确不得担任公民代理人的除外情况等。

　　（二）规范公民代理准入的案件范围。从公民代理诉讼参与的审判实践来看，一些传统的民事案件，如轻微伤害案件、邻里纠纷、婚姻家庭纠纷以及承包合同纠纷等，法律效果还算可以，而对于一些复杂、疑难、新型案件的代理效果则较差，不仅不能维护当事人的权益，还会使诉讼进展艰难。因此，建议在立法中应当按照案件类别的不同，明确公民代理人可代理案件的性质、可代理案件的最高标的额等，限定公民代理人可进入的案件范围。同时，对公民代理人是否可以进入任何一种诉讼程序，是否可以进入任何一个审级等相关问题，在今后立法中或诉讼法修订时都应当有所考虑。

　　（三）建立公民代理诉讼的登记制度，确定由司法行政机关对公民代理人进行行政登记和管理。公民诉讼代理在现实中存在的诸多问题对诉讼制度产生了一些负面的影响，但目前的司法行政部门对于法律服务市场的管理还局限于律师和法律工作者，其虽然对公民代理诉讼中假冒律师的行为拥有法定的处罚权，但对未假冒律师的则无明文规定。现有立法框架下，对公民代理诉讼的审查权交给了法院，但法律并没有赋予法院处罚权，而作为享有处罚权的司法行政机关却没有审查权，因此，在公民代理诉讼的管理问题上出现了真空状态。建议立法中确立以司法审查和行政登记为两个重点的双重管理体制，并在各地方建立起公民代理诉讼的行政登记制度，明确由其户籍所在地的县级以上人民政府行政机关登记审批。同时，建立公民诉讼代理的相应管理制度，赋予司法行政主管部门可以对违法代理人进行行政处罚权的同时，赋予法院可以对违法公民代理人以扰乱诉讼秩序对其采取强制措施的权力。